被称为当代中国法律中执行效果最差之一的环保法，22年的修法之路 折射出环保部、相关部委以及地方政府间的利益纠葛 多位环境学者将《环境保护法》（下称环保法），称为当代中国执行效果最差的法律之一。他们的理由是，从1979年这部法律试行至今32年，中国环境非但未得到保护，反而每况愈下。 1989年，环保法正式颁行。其后，水、大气、土壤、海洋、森林等各领域都有了自己的专门法，而位阶本应在其上的环保法，作用却一步步后退、弱化。其原因则在于环保、国土、水利、林业等十余个国家部委，以及地方政府间的权力、利益争斗，这亦印证了环境保护在中国经济棋局中的弱势地位。 多年来，关于修订环保法的呼吁此起彼伏，但实际进展徘徊不前。今年11月初，作为修法中的一个步骤，环保法修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。尽管前路尚远，总算走出实质性的一步。 从草案内容看，环境学界期待的脱胎换骨般的改造并未实现。尽管如此，修法过程仍体现出众多亮点，并给未来的继续修订留下了空间。 22年修订难产 2011年初，距离本届人大换届只剩两年多的时间，环境学者对环保法近期修订原本已不抱过高期望。但此时，全国人大常委会宣布，该法修订列入2011年度立法计划。 一位环保部人士告诉财新《新世纪》，2011年1月，全国人大环资委召开了环保法修改工作启动会，同时正式委托环保部起草修改草案部门建议稿，重点对环境影响评价、人民政府环境质量责任等八个方面内容，以及法律责任中的相关条款提出修改建议。 22年来，围绕环保法的未来去向，学界和政界一直争论不断。概括起来有四种主张：一为废除，二为搁置，三为改造，四为修改。此番人大环资委委托环保部起草建议稿，并提出“有限目标，突出重点”的要求，意味着修改方向已定。又由于八个方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。 “有限修改”出乎很多学者、官员意料。经过多年研讨，环境法学界人士几乎一致认为，环保法要么推翻、搁置，要么彻底改造新生；就是要修，也要大修。多位受访学者认为，有限修改本身，是立法机关在衡量各方利益后采取的妥协、保守做法。 学者认为，此次有限修改，与环保法正式颁行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余个相关部委和地方政府间，存在着激烈的利益争夺。 鲜有人知的是，环保法曾是中国一部很超前的法律。在1979年试行时，中国的改革开放才刚刚开始，环境也尚未被破坏。在此前后，环境保护被写入宪法，成为基本国策之一。 1989年，环保法结束试行，修订后正式施行，至今22载未予修订。 早在1993年全国人大成立环境资源委员会时，修订1989年正式颁布的环保法就被列入日程。18年以来，立法机关开展数十次专题调研、执法检查，其中包括多次组织法律专家和官员赴境外考察环境立法。 北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授多年来一直认为，环保法事实上已被架空。 从1979年至今，全国人大常委会制定了近30部环境、资源、能源、清洁生产和循环经济方面的单行法律，其内容几乎替代了1989年环保法。上述单行法律边界清楚，分别由水利、国土、海洋、林业等国家部委主导，因此立法容易，执行较为顺畅。但由环保部门主导的环保法，不仅事涉环保部，还与上述所有部委职责、利益有交叉。而各部门意见严重分歧，从根本上导致环保法修订22年难产。 业内认为，环保法能在2011年意外开启修订，也与环保部近年扩权有关。2008年，原国家环保总局升格为环保部，不再比水利、农业、国土等部委“个矮一头”。修法过程恰是新一轮权力和利益角逐的上演。 环保“管政府”遇阻 对于环保部来说，修订环保法格外重要。 在一份对外的修法说明文件中，环保部称，现行环保法确立了环保部门统一监督管理、各部门分工负责的管理体制，这是法律赋予环保部门的职责，是环保部门开展工作的基础，也是未来大部制改革的有利条件。“对此，我们应当毫不犹豫地继续坚持，确保在法律中得到稳定和固化。” 2011年2月16日，环保部召开了部长专题会，成立了以周生贤部长为组长、潘岳副部长为副组长、各司局主要负责人为成员的“环保法修改工作领导小组”。当月，在征求部内司局意见的基础上，环保部起草了最早的修改建议初稿。 4月，由全国人大环资委组织、环保部牵头，两个机构在湖北、湖南两省进行调研，并在武汉市开展了针对2月修改版的学术研讨会。9月7日，草案建议稿被正式提交给全国人大环资委。之后，环资委将草案稿的修改版——送审稿提交全国人大常委会。据了解，直到截稿时，送审稿仍在不断修改中。 在整个修法过程中，环保部极为低调，基本上不主动对外界谈及修法内容。这种谨慎在上述文件中也能看出端倪：“为避免引发不必要的争议，对一些容易引发部门间不同看法的问题，尽量不去涉及，给法律的修改和审议创造一个良好的外部环境。” 据财新记者多方了解，在环保部最早草案建议稿和9月7日提交稿中，环保部对修法寄望颇高。读过两稿的专家介绍，两稿显示，环保部门权力大为扩张，地方政府的环境责任空前强化。 |
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