EHS前言:

 

今年7月,被称作“史上最严垃圾分类新规”的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。四个多月来,垃圾分类达标率从15%跃升至80%,但同时,在社区规定的时段扔垃圾对居民来说“有点难”,有些居民上班早,下班晚,通常都会错过规定的时段,而如果将垃圾长期放在家里,特别是湿垃圾,就容易腐烂、生虫、发臭。如何在硬性约束和人性服务之间找到平衡,考验的就是社区基层的治理能力。

 

严格不等于严谨,EHS追求的是严格还是严谨?“风靡”整个上海的垃圾分类活动,全国人民都如履薄冰,喝一杯奶茶都小心翼翼,生怕喝完会分错类。看起来严格的执行措施,但其实真的是严谨吗?

 

当我们追求的是“严格”,有没有发现,其实很容易就会掉进立法者的坑里;当我们追求“严谨”,反而经常会跟其他人杠上。如果你追求的是“严谨+严格”,那么结果又是如何?

 

本期聚焦:“严格”or“严谨”——对EHS人而言,是单选还是多选?

 

一、法规制定

1)宣传效应>实际效益?

       行人闯红灯,法律早就有明文禁止,以前也有地方出台过罚款等类似处罚决定,但最终都不了了之。很多人觉得闯红灯没什么,被交警“抓到”了,了不起就是被教育一番而已。即便是现在的罚款规定,也仅限于少数几个城市,并没有形成全国性的统一行动。法律本该是极其严肃的,但在处罚行人闯红灯上却表现出了相当大的“弹性”。

 

       从 7 月 1 日开始,南京交警部门正式启用,非机动车、行人交通违法抓拍。抓拍系统可以一一识别人脸,挨个发送交通违法短信提示。一旦构成较重交通失信,将受到多部门联动惩戒。

 

       相对于时间成本,几十块的罚款,难免会有声音说,如此的处罚力度相当有限。交管部门也有不少执法难的理由:有那么多红绿灯,不可能做到每个红绿灯前都有交警执法;行人规则意识欠缺,类似“人生能有多少个几百米,每天都守绿灯,那人生很大一部分时间就荒废了”的“理直气壮”式反驳代表了不少闯红灯者的心态……

 

       从社会危害性来说,行人闯红灯远没有酒驾危害大,让交管部门拿出治酒驾的决心和力度来治行人闯红灯,看起来有点难度。但同样是违法行为,不能有些就处罚,有些则让法律成为儿戏。监控抓拍,曝光行人和非机动车交通违法行为,这是在自律基础上的他律,希望被曝光的人少一点,能够真正做到文明出行的人多一些。

 

2)法律法规看起来严谨,但实际上好用吗?

       一部法律要经过何人之手,何人之心才可制定出来?谁是立法者?立法者应具备什么素质、能力、智慧,才能立法?立法者应当养育什么禀赋、操守、心性,才能立出良法?立法者所立之法如何才能给人类带来真正的善治?这样的问题总在不停地追问。

 

       一提起德国,好多人脑子中,蹦出的第一个词就是“严谨”。德国制定的法律法规也被不少国家拿去做范本,可是仔细研究研究德国的法条,小伙伴们就会发现原来德国的法律里也有这么多“完全不知道立法者当时走神去哪了”的规定:

 

       汉诺威地方规定:如果主人在家宴请客人的时候,主人的狗偷走客人的假牙埋在了花园里,那么主人需要用自己的责任保险金赔偿损失。——很好奇这只狗是怎样拿到假牙的?

 

       《刑法》第328条规定:任何人引发核爆炸,都要处以五年监禁或罚款。——好吧,希望核爆炸之后,这个肇事者和监狱都还存在。

 

       多特蒙德《社会法》第36条规定,如果雇员在工作时打盹,并从办公椅上跌下来摔伤了,可以记为工伤,因为这是工作过度疲劳导致的。——中国也有“下班回家路上买菜出事可以算工伤”的说法……

 

       《黑森州宪法》21章第一条第二款规定:“任何人被判有罪,应根据刑法相应规定,给予剥夺人身自由和(限制)公民权利的处罚。犯极严重罪行的,可判处死刑。”——然而《德国基本法》第32条写着:“联邦法律高于州法。”黑森州的死刑法规便从此成了一条空文。

 

       在德国,如果养蜂人没有立刻跟随一群放飞的蜜蜂,或是放弃了跟随,则该蜂群即被视为无主财产。但当养蜂人追踪自己的蜂群时,他有权进入别人的私人地皮范围。——看来,当个养蜂人,没准能免票走遍德国各大景点呢。

 

       根据北威州的《公务出差费用规定》第26条:“如某官员在出差期间死亡,则出差行为视为结束。”——……不然呢?

 

       前不久,更是有一则让人啼笑皆非的新闻登上了热搜:厦门有一所学校规定学生不能烫发,要是天生自然卷,就必须让医院开具相关证明。多么无情无耻无理取闹!这件事曝出后,真是激怒了不少网友。大多数学校制定校规的目标都只有一个:“让学生保持学生的样子”。学校出发点是好的:为了学生将精力集中在学习上,也是非常“严谨”了,但有时候执行起来却有点哭笑不得。

 

 

       其实,在生活中,我们也经常遇到这种令人无可奈何的事情,之前有一位住在西安城西的76岁的老人家,拿着自己的身份证以及社保卡,还有户口本等,前去营业厅更改《购电卡》中录入错误的本人姓名时,却遇到了这样的情况:被工作人员告知需要证明“自己是自己”,无论怎么跟工作人员解释,但是得到的回复都是要遵守内部规定,所以一定要见到证明才可以进行变更。虽然觉得被刁难了,但还是不得不去社区居委会开一个证明。此类“奇葩证明”仍屡禁不止,无端增加办事流程,最重要的失掉了该机构的办事威信。

 

 

       事件暴露了几个问题,一是运用权力时监管体制的缺失;二是“奇葩证明”后续对失职办事人员处罚力度不够,没有得到足够的警醒;三是办事机构办事程序死板;四是工作人员丢掉了“以人为本”的工作准则;五是工作上信息共享速度跟不上群众办事的需求。

 

 

3)当发生立法以外的突发事件时,是否想过如何监管?

       2018年8月24日,在空姐遇害案刚过去三个多月,温州乐清女生赵某在白天乘坐滴滴顺风车遭性侵和杀害。这是一次全民关注的互联网公司大型恶性事故。媒体、公众对滴滴口诛笔伐,认为滴滴本有可能遏制这起事故的发生,但由于平台在前一天接到乘客投诉电话未予处理、滴滴在警察问询时拒绝第一时间配合而酿成惨剧。

 

       右图为受害人好友与滴滴客服的聊天记录的截图显示,该好友在察觉情况异常后多次联系滴滴平台。据前滴滴离职员工称,如果警察来找客服要司机的信息,滴滴是这样规定的:需要提供介绍信、立案通知书、两个警官的警号,传真发过来,三者缺一不可。流程极为复杂。

 

       第1次拒绝:16时41分许,该所民警利用赵某的朋友朱某某手机与滴滴客服沟通,在表明警察身份后希望向滴滴客服了解更多关于赵某某所乘坐的顺风车车主及车辆的相关信息,滴滴客服回复称安全专家会介入,要求继续等回复。

 

       第2次拒绝:17时13分许,滴滴客服向该所民警反馈称赵某某在13时许预约了顺风车后已于14时10分许将订单取消,并未上车。民警质疑上车后还可以在中途取消订单,再次提出要求了解该顺风车司机联系号码或车牌号码以便于联系,未果。

 

       法学专家称,城市内的运输交通、公共交通原本属于建设部,出租车原本属于公安部的交管局管理,在大部制改革之后,并入了交通运输部。“这是非常独特的机制,交通部只负责政策和指导,具体由各个城市道路交通运输部门来操作、执行”,城市的运管部门一方面需要交通部的政策和法规,另一方面也要有城市的地方立法支持才能执法。但是滴滴这类全国性公司,和全国分散的地方运管部门之间的权力分布,是完全不对称的。因此这个产业的监管权限分配,不仅存在着横向分配上的问题,更存在着纵向分配上的问题。就监管体系来说,这个模式在调整之中,但不仅立法速度跟不上,部门间的分工也缺乏系统方案。过去几年交通部制定了很多规定要求滴滴接入数据,但都难以落实。因此无法进行有针对性的执法,只能靠原始的围堵来执法。

 

 

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二、频繁停限产,企业集体控诉——谁来聆听他们的声音?

1)政府和企业之间的矛盾

       环保“一刀切”,指的是一些监管部门在处理环境问题时,不分青红皂白,不管违法与否,“先停再说”的做法。在过去两三年的地方环保整治当中,“一刀切”做法并不少见。不久前,生态环境部就通报了一起典型案例:山东临沂大气污染治理工作平时不作为,等到要考核问责时就搞“一刀切”,造成辖区部分街镇餐饮企业大面积停业,400余家板材企业集中停产,20多家货运停车场停业,严重影响当地人民群众生产生活。

 

       另外,在2019年11月5日,河北省冶金行业协会征求了部分钢铁企业对关于钢铁企业停限产和环保相关问题意见,站在钢企的角度上从停产限产、安全、环保等方面犀利的指出种种问题,直接提了9大条意见,包括:不同部门要求互相矛盾、多头检查过于频繁、企业疲于应付……

 

       以下部分重点问题整理:

 

       一、停产、限产常态化问题。目前一些地区将停产、限产常态化,不符合法律规定;

 

       二、环保与安全问题的协调问题。生态环境部门要求车间、原料场全封闭,安全要求留有通风口,各自不管对方要求,双方总有一方(可以)处罚企业,尤以生态环境部门,经常严格顶格处罚;

 

       三、预警通知问题。预警应24小时前做出并立即通知企业,现实却是企业接到通知时已经在预警期间,某些工序企业不可能说停就停,立即停下来,检查人员来了,得出企业违规生产的结论。预警结束时间不确定,使企业生产计划被打乱,造成一系列问题;

 

       四、环保检查问题。不同部门多头检查,检查过于频繁,企业一天要接待多批不同检查人员,疲于应付,无暇顾及正常事物,企业的正常秩序被打乱。检查标准不一,前一个检查组提出的要求企业执行了,又被后一个检查组要求整改。

 

 

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2019年9月起,生态环境部开展了为期三个月的专项整治行动,重点纠正一些地方生态环境保护工作中存在的不分青红皂白的“一刀切”行为,切实维护人民群众的环境权益和守法企业的正当权益。另外,在10月24日,中国发布首部针对营商环境优化的行政法规《优化营商环境条例》,而针对“一刀切”,《条例》当中专设一条,除特定情况外,不得要求市场主体普遍停产、停业,有利于以法治化的手段来纠正上述问题。

 

2)暴风检查后,企业的实际问题是否得到解决?

       同样以“河北钢铁行业”事件为例,政府暴风式地检查各企业。文件中提到“不同部门多头检查,检查过于频繁,企业一天要接待多批不同检查人员,疲于应付,无暇顾及正常事物,企业的正常秩序被打乱”。从政府的角度看,其目的当然是为了排查前期隐患,消除潜在危险,保证企业的长治久安;从企业的角度看,检查过多,必然会对生产效率有一定的影响,生产计划被打乱,进度拖慢,工期延后,对企业的经济效益也有一定影响。

 

       2019年3月21日14时48分许,位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故,造成78人死亡、76人重伤,640人住院治疗,直接经济损失19.86亿元

 

 

       据不完全统计,“3.21”事故后开始进行安全大检查的地区包括:山东省(青岛、淄博、东营、烟台、潍坊、泰安、临沂、德州、聊城、滨州、菏泽)、湖南省(及常德市、岳阳市、安仁县永乐江镇)、青海省、内蒙古、重庆市、北京市、广东省(深圳市、江门市、清远市)、河北省(邯郸市、唐山市)、河南省(郑州市、鹤壁市)、甘肃省(兰州市)、江苏省(徐州市、苏州市、泰州市、泰州高港区、宿迁市、宜兴市、靖江市、镇江市、淮安市盱眙县)、湖北省(鄂州市、仙桃市)、黑龙江省(黑河市、铁力市、佳木斯市)、贵州省(贵阳市)、浙江省(扬州市、扬州江都区、临海市、杭州临安区河桥镇、湖州市安吉县)、四川省(广汉市)、辽宁省(大连市)、陕西省(咸阳市)、山东省(烟台市福山区)、海南省(白沙县)、江西省(景德镇)等,至少53个地区在23日、24日开展了安全生产大检查,多个地区召开了安全生产紧急会议。

 

       检查过后,已有一些企业暴露问题,被停产整顿。例如,3月23日,宿迁市安委办组成7个检查组分赴全市各县区、各企业开展安全生产大检查和隐患大排查,以暗访为主、明查为辅的方式,共对14家化工企业、15家重点木制品加工(粉尘涉爆)企业以及多家高温熔融、涉氨制冷、烟花爆竹等企业进行了现场检查。共发现各类隐患和问题211项,责令停产整改企业3家,责令停止使用不符合安全条件的设施设备2套,其他问题均要求企业限期整改。

 

       我们不禁产生了疑问,事故之后的暴风检查,企业的实际问题最终得到解决没有?或许是事故发生时,我们并没有回到原点解决问题,只是针对现象解决问题。最终,企业的问题没有解决,企业的运作困难没有得到解决,政府的技术部门和管理部门的矛盾没有解决。

 

3)讨论是法的层面,企业讨论是规范,如何更严谨?

       在这里,我们探讨的“法”是指法律的层面,而对于企业内部来说,“法”是规范、规则。不论是程序文件、作业指引、SOP,需要让内部法律法规严谨,严谨才能确保法治。国家部门,地方政府颁布法律法规或是技术标准,都是来源于以前的事故发生的情况和技术研究的成果的积累。有这两大基础,政府才会发布相应的法规、规范、标准。

 

       好法的标准是什么?是严谨!真正确保能落地,经得起推敲,经得住考验。严格的法是展现态度。就如当前执行的垃圾分类政策一样,前一段时间由上海实施垃圾分类而引发的段子“你是什么垃圾”恰恰就是体现了法律的严格(小编也曾经发出灵魂拷问:珍珠奶茶是什么垃圾?)

 

 

       有多严?上海市生活垃圾分“可回收物、有害垃圾、干垃圾、湿垃圾”四大种类;个人如果混合投放垃圾,最高可罚款200元;单位如果进行混合投放或混合运输,最高可罚5万元。

 

       从更深层次来看,我们应该思考垃圾分类办法是否严谨?其实立法者追求严格是一个错误,没有必要在任何一个地方“严格到让人做不到”。企业和政府沟通时,应该本着严谨的态度,而非用严格的态度去过度要求或降低要求。严谨是大前提,在严谨的基础上不断严格才是正确的方向。

 

三、“放管服”之后,如何跟上大环境的节奏?

1)去掉审批,取消资质、验收、评价

       “要努力打造良好营商环境,让企业家安心搞经营、放心办企业。”2019年3月5日,李克强总理在政府工作报告中的一句话金声玉振,赢得现场的热烈掌声。2019年已近尾声,回望这一年,国家在环保、职业健康、消防、培训教育方面纷纷采取“放管服”政策——“放”就是对企业进行松绑,进而激发市场活力。“管”不是放完就不管了,而是强调加强事中事后监管,“服”就是“服务”。用政府审批的减法换取市场活力的乘法,让市场更加有活力,促进社会经济的发展。既然是这个目标,就不是很多东西都放掉了,单位的证不要了,个人的证也没有用了,任由自由发展,不是这个概念。

 

       原来政府部门也好,有关部门也好,更多的注重了事前的审批,这样的话,事前审批的事项比较多,时间也比较长。影响到项目建设的周期和项目建设的进展,所以这次改革把注重事前审批转向注重事中事后监管。所以“放管服”的“管”这部分恰恰是加强了。国务院多次出台的文件都一再强调加强事中事后监管。不是有些人认为的放了,就不管了。后面的管理是强化了,都是在强化事中事后监管。

 

       2017、2018年去掉审批,取消资质、验收、评价,2019年环保、职业健康形势都趋于明朗。下面来看一下2019年政府关于“放”有哪些动作:

 

       消防:

 

       ● 取消一般建设工程消防验收和备案;

 

       ● 取消消防技术服务机构资质许可。取消消防设施维护保养检测、消防安全评估机构资质许可制度,企业办理营业执照后即可开展经营活动。

 

       环保:

 

 

       ● 建设单位可以委托技术单位为其编制环境影响报告书(表)

 

       ● 建设单位具备相应技术能力的,也可自行编制环境影响报告书(表)。

 

       职业健康

 

 

       《国家卫生健康委关于印发自由贸易试验区“证照分离”改革卫生健康事项实施方案的通知》中的《附件4 :职业卫生技术服务机构资质认可、放射卫生技术服务机构资质认可、放射诊疗许可证审批改革实施方案》有提到:

 

       ● 取消甲级职业卫生技术服务机构资质认可由省级卫生健康行政部门初审的环节,取消注册资产和固定资产的资质条件要求,取消甲级职业卫生技术服务机构跨省(区、市)开展技术服务备案的要求;

 

       ● 取消“甲级职业卫生技术服务机构资质认可由省级卫生健康主管部门初审的环节,申请资质有关注册资产和固定资产的要求,甲级职业卫生技术服务机构跨省(自治区、直辖市)开展技术服务应当备案”的相关规定。

 

2)对企业、对专业机构的自身能力要求

       “放管服”之后,企业需要自行承担责任,企业自身能力跟得上吗?比如说一个企业彻底放开了,看上去是加快进程了,但企业对各种法律、标准、程序掌握的都很不够,只有服务到位了,才能真正达到加快流程,激发活力的目的。当企业技术能力不够时,如果到外面去找服务机构,机构的专业性以及能力是否能匹配?机构的专业性和承受能力能否跟上企业快速发展的脚步?这就需要机构快速提升其专业能力,跟上政策的步伐,企业的步伐,同时,对于企业来说也需要更多的担当,因为全部的风险与责任现在都要由企业自行承担了。

 

       再有,政府服务是否跟得上?“放和管”进行了,服务也需要到位。

 

       在进步的大趋势下,把安全责任聚焦到几个人身上,小编私认为是一种退步的现象。以《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》为例:

 

       第八条 生产经营单位应当实行全员安全生产责任制,根据工作岗位的性质、特点和具体工作内容,明确各岗位从业人员的安全生产责任范围和责任内容,实现生产经营全过程安全责任追溯;

 

       第九条 生产经营单位主要负责人为本单位安全生产第一责任人,对本单位安全生产工作负总责;

 

       第十一条 高危生产经营单位从业人员在50人以上的或者其他生产经营单位从业人员在300人以上的,应当设置安全总监,作为本单位专门负责安全生产的分管负责人,履行本规定第十条规定的安全生产管理职责;

 

       第十五条 生产经营单位应当以书面形式确认分管安全生产的负责人或者安全总监、安全生产管理机构及其负责人、专(兼)职安全生产管理人员和工作职责,并向本单位人员公示。

 

       细看这些规定,我们发现安全总监可谓是如履薄冰,责任重大!也就是说安全生产分管负责人要为企业负责一切,为安全负责一切。政府让企业放手去做,可是企业的风险却增加了,这是否是政策的退步?立法方面或许要好好思考一下了。

 

EHS.CN小编:这种“安全总监”——是安全生产管理的倒退,特别是对那些安全属地责任尚未落实的企业,更是雪上加霜。看似提升了安全部门的地位和权力,实则是将安全责任与风险集中于安全部门,如此高风险会逼走高素质人才,责任过大,风险过高,权力未必好用,利益却不谈……这是安全领域真正的悲剧。

 

而那些生产性、现场性和业务性部门则会在安全问题上权责错位,更会对安全部门产生依赖。真正安全的力量来自于现场,让现场担责的同时,还要给现场权利,给现场资源,让他们能运用这些权利和资源去尽好安全的责。

 

责、权、利,三者的不匹配是安全责任无法落实的核心问题之一。更核心的问题还在于:安全生产的价值未充分被认知,安全总监该拿多少钱,不是靠一纸公文可以解决。

 

       *本文部分内容来源网络