关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见 滁政〔2010〕93号 各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构： 为认真贯彻落实全省全面实施基层医药卫生体制综合改革会议精神，扎实推进全市全面实施基层医药卫生体制综合改革工作，根据《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》（皖政〔2010〕66号）要求，特制定以下实施意见。 一、指导思想、实现目标和实施范围 指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，遵照国家和省深化医药卫生体制改革精神，紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，彻底破除“以药补医”机制，推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制综合改革，加快建立一个坚持公益性、调动积极性、保障可持续的充满活力的新体制机制，提高公共卫生服务和基本医疗服务能力，满足人民群众基本医疗卫生服务需求。 实现目标：通过推进管理体制和人事、分配、药品、保障制度综合改革，基层医疗卫生机构公益性管理体制和新的运行机制全面建立；基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强；人民群众基本公共卫生和基本医疗服务需求得到满足，并从降低药品价格和改善服务中得到明显实惠；医务人员队伍结构明显优化；基层医疗卫生机构运行效率明显提高。 实施范围：明光市、来安县、全椒县、定远县、凤阳县、南谯区政府举办的乡镇卫生院和社区卫生服务中心及琅琊区西涧社区卫生服务中心。 二、 主要任务 （一）推进管理体制改革，建立政府举办的基层医疗卫生机构公益性管理体制 政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，是公益性事业单位，主要提供基本卫生服务和基本医疗服务，由所在县（市、区）卫生部门统一管理。 依据乡镇卫生院、社区卫生服务中心承担的工作任务，结合服务人口以及当地自然、经济和社会条件情况，合理核定需要的人员编制，由编制部门实行总量控制、集中管理、统筹使用。 乡镇卫生院编制按乡镇户籍人口1‰实行总量控制,并分类核定。医药卫生类专业技术人员编制不得低于编制总额的80%，社区卫生服务中心人员编制执行《安徽省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（皖编办〔2007〕26号）。乡镇卫生院、社区卫生服务中心核定的人员编制，仅作为其聘用人员和核拨经费的依据。 对政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构，在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责保障按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。 （二）推进人事制度改革，建立竞争上岗、全员聘用、能上能下、能进能出的用人机制 乡镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任，由县级卫生部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取招考或民主推荐的方式选择聘用，实行任期目标责任制。期满考核不合格的，重新选聘。 乡镇卫生院、社区卫生服务中心在核定的编制范围内，按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，科学合理设置岗位，医药卫生类专业技术岗位不低于总岗位数的80%。实行卫生专业技术人员资格准入制度，不具备执业（从业）资格的人员不得进入卫生专业技术岗位。 所有具有竞聘资格的人员，由县级卫生部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，通过考试、考核等方式竞争上岗，按岗聘用，合同管理，定期考核，优胜劣汰，能上能下，能进能出。 符合分流安置政策范围的人员采取多种方式妥善安置。 （三）推进分配制度改革，建立科学公平、体现绩效的考核分配机制 根据乡镇卫生院、社区卫生服务机构的功能定位，科学核定承担的工作任务。基本公共卫生服务任务根据承担的公共卫生服务的人口数量、服务质量和服务半径核定；基本医疗服务任务根据前三年医疗服务平均人次数、收入情况，并综合考虑影响医疗服务任务的特殊因素核定。 建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心，公开透明、动态更新、便于操作的工作任务考核机制。卫生部门组织对基层医疗卫生机构进行绩效考核，财政、人社（人事）等部门对考核结果进行审核，考核结果与经费补助挂钩。 建立按岗定酬、按工作业绩取酬的内部分配激励机制。基层医疗卫生机构依据公共卫生服务、基本医疗服务、公共卫生管理岗位任务和绩效工资制度的要求，制定内部分配管理办法，定期组织对职工进行绩效考核，考核结果与职工个人收入挂钩。绩效工资起点时间从2009年10月1日开始执行。 鼓励各地在此基础上，进一步探索对基层医疗卫生机构的奖惩机制。 （四）推进基本药物制度改革，取消药品加成，实行零差率销售 政府举办的基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度，执行国家和省确定的基本药物和补充药品的有关规定。基本药物和补充药品由省统一网上集中招标采购、统一定价、统一配送到基层医疗卫生机构，取消药品加成，实行基本药物和补充药品零差率销售。 基层医疗卫生现有库存药品全部按进价销售，且不得高于国家零售指导价和省采购价。 政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物。确需配备使用其他药品的，应按规定在省确定的补充药品范围内选用。 （五）推进保障制度改革，建立科学合理的补偿机制 政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展支出，由县（市、区）政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划统筹安排。政府举办的基层医疗机构人员经费和业务经费等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府补助按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法核定。同时，探索发挥医保基金对基层医疗卫生机构的补偿作用，通过购买服务等方式建立多渠道补偿机制。 政府举办的基层医疗机构医务人员工资水平与当地事业单位平均工资水平相衔接。离退休人员符合国家规定的离退休费用，在事业单位养老保险制度改革前，由当地财政部门根据国家有关规定核定补助。 政府举办的基层医疗卫生机构的所有收支全部纳入县级国库支付中心管理。 按照不超过基层医疗卫生机构当年业务收入的1%比例计提医疗风险基金。 （六）推进一体化管理的村卫生室改革，建立持续健康发展的长效机制 全面推进乡镇卫生院对所属行政村卫生室实行人员、业务、药械、财务、资产等一体化管理，逐步建立严格的村医服务准入制度，优化队伍结构，加强业务培训，提高服务水平。 一体化管理的行政村卫生室实施基本药物制度，全部配备和使用国家基本药物、省确定的补充药品，取消药品加成，实行零差率销售。 政府对一体化管理的行政村卫生室承担的基本公共卫生服务和实行药品零差率销售给予补助。按行政村农业户籍人口数核定补助标准，即每1200个农业户籍人口每年补助行政村卫生室8000元，补助资金由省财政统一安排到县，再由县落实到村卫生室。各县（市、区）也可以根据实际情况，在此基础上适当增加补助。 三、实施步骤 （一）前期准备阶段（8月中旬—8月25日） 1. 成立组织，迅速启动。市、县（市、区）成立强有力的领导机构和工作班子，建立健全医改工作领导体系。市和县（市、区）要调整加强医改领导小组，成立以政府主要负责人为组长，分管发改、卫生、财政等工作的负责同志为副组长，发改、卫生等有关单位主要负责人为成员的领导小组。组建医改工作办公室（设在市和县、区发展改革部门），实行市、县（市、区）政府“一把手”负总责，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，各有关部门各负其责，密切配合，协同推进医改工作。 2. 召开会议，宣传动员。市、县（市、区）在8月25日之前召开医改动员大会，全面部署安排基层医药卫生体制综合改革，迅速启动各项改革工作。要认真制定宣传方案，通过各类新闻媒体，采取多种宣传形式，广泛宣传医改重大意义，宣传医改政策，宣传试点经验，形成浓厚工作氛围。 3. 加强培训，掌握政策。各县（市、区）要认真组织学习省政府《关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》（皖政〔2010〕66号）文件和全省医改工作会议、全省医改试点工作会议精神，借鉴试点地区成功经验，抓紧制定实施方案。市医改领导小组有关成员单位要加强对县（市、区）医改工作的培训和指导。在8月下旬，市卫生、财政、人社、编制等部门分系统集中进行医改政策和工作业务培训，努力提高政策水平和业务能力。 （二）调查摸底阶段（8月中旬—8月31日） 各县（市、区）要组织专门力量，在改革启动之前，全面摸清基层医疗卫生机构人员、财务、药品等方面情况。 1. 摸清人员情况。各县（市、区）卫生、人社（人事）等部门要对纳入改革的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）实有人员身份、进入单位手续、工资发放记录、学历（职称）证书、人员聘用（劳动）合同以及年度考核记录等内容进行摸底，逐人登记造册，全面掌握现有人员的真实情况，并张榜公布，接受群众监督。 2. 摸清财务情况。各县（市、区）卫生、财政等部门要对纳入改革的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的收入、支出、结余及账户设置、债权债务等开展专项核查，全面掌握基层医疗卫生机构近年来的财务情况。 3. 摸清药品情况。各县（市、区）卫生部门要组织基层医疗卫生机构开展库存药品清理，对不属于基本药物的药品研究提出处理办法。 （三）模拟测算阶段（8月中旬—8月28日） 各县（市、区）要提前做好编制核定、岗位设置的模拟和资金需求的测算等工作。 1. 模拟岗位设置。按照省卫生厅制定下发的《乡镇卫生院岗位设置标准》，对每个建制乡镇一所政府举办的乡镇卫生院，开展岗位设置模拟工作，提出岗位设置方案。 2. 测算资金需求。市财政局和县（市、区）政府要做好综合改革投入测算工作，按照分级负担的原则和相关规定，提出资金落实方案。 （四）方案制定阶段（2010年8月31日前） 各县（市、区）卫生部门根据摸底情况，会同人社、编制、监察等部门做好人员身份、工龄、学历、职称、执业资格及奖惩情况确认，并提出岗位设置方案，报县（市、区）医改领导小组审批。各县（市、区）要抓紧制定具体实施方案，经县（市、区）医改领导小组审批后报市基层医药卫生体制综合改革领导小组备案。 （五）组织实施阶段（8月下旬—12月31日） 1. 实施基本药物制度，实行零差率销售。 2010年9月1日起全市所有基层医疗卫生机构全面实行零差率销售，库存药品全部按进价销售，且不得高于国家指导价和省采购价，并在基层医疗卫生机构张榜公布零售差率前后的药品价格。 2. 定编定岗，竞争上岗。 组织选聘院长（主任）工作。乡镇卫生院长和社区卫生服务中心主任选聘可先期进行。由各县（市、区）卫生部门会同人社（人事、劳动）等部门按照公开、平等、竞争、择优的原则采取招考或民主推荐的方式，统一组织，竞争择优，选拔聘任。 开展竞争上岗工作。各县（市、区）编制部门根据省编办审核下达的编制，逐院确定和下达编制。各基层医疗卫生机构按照规定和实际需要组织岗位设置和报批工作。各县（市、区）卫生部门会同相关部门组织开展竞争上岗各项工作。 3. 妥善安置，确保稳定。 各县（市、区）对基层医疗卫生机构符合分流安置政策的人员，对照政策规定进行逐人审核、确认，由人社（人事、劳动）部门办理相关手续，妥善分流安置。 4. 核定收支，落实补助。 各县（市、区）财政部门会同卫生部门，依据基层医疗卫生机构承担的工作任务量和人员编制情况，合理核定基层医疗卫生机构的收入和支出，纳入县级国库支付中心统一管理，并按月预拨经费，保障正常运转。 5. 绩效考核，兑现奖惩。 各县（市、区）卫生部门负责对基层医疗卫生机构工作任务完成情况进行考核，考核结果与财政补助挂钩；基层医疗卫生机构对内部职工工作绩效考核，考核结果与绩效工资挂钩。 绩效工资实施办法需经县（市、区）党委、政府同意，报市人社、财政、卫生部门审批。 （六）总结验收阶段（2011年1月31日前） 本次改革任务完成后，各县（市、区）要及时开展工作总结，并将总结报告上报市医改领导小组，统一总结评估报省，迎接省考核验收。 以上步骤，各地结合实际，可同步开展，也可交叉进行，力争提前完成。 四、保障措施 基层医药卫生体制综合改革涉及面广、政策性强，时间紧、任务重，各县（市、区）必须从讲政治的高度，从大局出发，充分认识这项改革的重大意义，周密部署，统筹安排，扎扎实实将各项改革政策贯彻落实到位。鼓励各地按照本实施意见和省其他配套文件的要求，结合实际，创造性地落实改革任务。 （一）加强组织领导，搞好协调配合 市基层医药卫生体制综合改革领导小组统筹组织和协调全市基层医药卫生体制综合改革工作。各县（市、区）政府要高度重视，加强领导，成立强有力的领导机构和工作专班。各级编制、发展改革、卫生、财政、人社（人事、劳动）、物价、药监、纪检（监察）、组织、工会等部门要加强协调，密切配合，保证改革顺利实施。各县（市、区）要组织相关部门成立联合办公室，对核定编制、岗位设置、竞聘上岗、分流安置等阶段中需要审批的事项，集中审批，加快进度。 （二）加强财力保障，强化资金管理 各县（市、区）政府要切实保障改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位。各县（市、区）财政部门要切实做好资金调度和经费保障工作。要规范公开县级国库支付中心办事程序，优化资金拨付流程，切实加强监管，明确办理时限，提高办事效率。各县（市、区）卫生部门要设立基层医疗单位财务管理中心，实行集中核算，经费统管。建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，提高资金使用效率，确保资金分配使用规范、安全、有效，严禁挤占、截留、挪用。 （三）加强监督检查，确保规范运行 市、县（市、区）实施基层医药卫生体制综合改革领导小组成员单位要深入基层，加强对改革各个环节的检查指导，实行包保责任制。市发改、编制、卫生、财政、人社、物价等部门各负责包保一个县（市、区）；各县（市、区）对每一个基层医疗卫生机构，明确一位县里的副局级以上干部包干负责，确保各项改革任务按照规定的工作程序和时间要求扎实推进，确保政策落实到位，确保体制机制顺利转型，确保社会稳定。 要建立举报制度，设立举报电话、举报信箱，欢迎人民群众对改革的每一个环节，特别是竞争上岗、分流安置等方面进行监督。 各级监察机关要充分发挥职能作用，配合有关部门加强对改革各项政策执行情况的监督检查，实行全程参与、全程跟踪、全程监督。要认真受理人民群众的举报和投诉，及时发现、立即纠正和严肃查处违规违纪行为。市、县（市、区）效能办要强化工作效能督查，加强工作检查，推进工作开展。 （四）强化工作责任，确保社会稳定 各县（市、区）政府主要负责人是确保本地区社会稳定的第一责任人。各级有关部门要高度重视稳定工作，坚决贯彻中央和省、市的政策，强化稳定工作责任制，全程跟踪，密切监控，发现问题，及时解决，将不稳定因素消除在萌芽状态，不能因为改革影响正常医疗工作秩序而引发不稳定，不能因为药品供应断档而引发不稳定，不能因为竞聘上岗操作不公开透明而引发不稳定，不能因为分流安置政策落实不到位而引发不稳定，不能因为资金拨付不及时到位而引发不稳定，不能因为宣传导向失误而引发不稳定，确保改革顺利进行。 （五）加强基层党组织建设，开展创先争优活动 要充分发挥基层医疗卫生机构党组织的战斗堡垒作用，教育引导党员提高对改革的认识，增强参与改革的主动性和自觉性，发挥共产党员的先锋模范作用。 市直有关部门和各县（市、区）卫生部门要把开展创先争优活动与做好基层医药卫生体制综合改革工作紧密结合起来，围绕改革的主要任务，提出创先争优活动的具体要求。基层医疗卫生机构党组织要结合本单位实际和党员的岗位特点，积极开展创先争优活动，改进医德医风，提高服务质量。 （六）加强政策宣传，营造良好环境 基层医药卫生体制综合改革关系广大人民群众和基层医务人员的切身利益，关系基层医疗卫生事业长远发展，关系社会的和谐和稳定。各级政府、各有关部门要高度重视改革宣传动员工作，采取多种形式，加强政策宣传，统一思想，提高认识，把宣传工作做深做细，营造良好的舆论氛围。 二〇一〇年八月十八日
