湘西土家族苗族自治州人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见 州政发 [2009] 9号 各县市人民政府，州政府各局委、各直属机构： 为全面推进我州集体林权制度改革，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号，以下简称《意见》）和《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》（湘发〔2007〕15号）、《湖南省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发〔2008〕29号），制定本实施意见。 一、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标 （一）指导思想：全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新林业发展的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。 （二）基本原则：坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护、林业得发展；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。 （三）总体目标：用2年时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。 二、集体林权制度改革的主要任务 （一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包等方式落实到本集体经济组织的农户。具体如下： 1、我州“三山变一山”时已分配到农户的自留山、承包到农户的责任山原则上维持不变，继续实行“生不增、死不减”（即增人不增林地、减人不减林地）政策，个别需要调整的可适当调整。已经划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回或随意调整；承包到户的责任山，保持承包关系的稳定。自留山、责任山已“两山并一山”的，按林业“三定”政策予以区分并确权发证；不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。农户经营管理的自留山、责任山被以行政手段收归集体统一经营的，原则上退还给原农户经营，不能退还的按照有利于管理和保护的原则，可以采取宜统则统、宜分则分的方法确权发证。对1981年发放的集体或个人的《山林权证》，确因工作粗糙，造成确权四至范围涵盖了其它单位或个人具有土地使用权的，该《山林权证》的效力范围不包括发证前原来就存在的单位或个人的土地，其所有权仍属原来单位或个人所有。 2、对现未承包到户的集体山林，经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论同意分户承包经营的，按现有人口落实到农户承包经营。 3、对不宜实行家庭承包经营的林地（风景林、纪念林、水源涵养林、偏远林等），可以通过均股、均利等其他方式落实产权。依法经本集体经济组织成员同意，村组集体经济组织可视情况保留林地总面积10%以内的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。对经营效益好、群众满意的集体林场，依法经本集体经济组织成员同意，也可采取均股、均利等方式落实产权，维护原形式不变，完善确权发证，实行统一管护，财务单独核算，70%以上的收益按山林面积或者股份分配。 4、林地承包期为70年。承包期届满，可按照国家有关政策规定继续承包；承包期届满后农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织。 5、农户举家迁移、户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变；户籍变更未转为非农业户口、在迁入地未取得承包地的，其自留山和责任山可以继续保留；户籍变更转为非农业户口、且迁移到县市城镇居住的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。 6、已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，予以维护；农民以土地入股建办股份合作制、联营制、管护制等形式规模林场的，要履行经营合同，保持经营关系的稳定。对手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律法规规定的，依法予以纠正。 7、自然保护区、森林公园、风景名胜区、农垦养殖场、苗圃等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。国有山林要稳定权属，凭原林权证换发新证。与国有林（农）场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持稳定联营关系。 （二）勘界发证。产权明晰后，按照国家、省有关林地林权登记发证的规定，依法进行实地勘界、登记，核（换）发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，由林权权利人对林权证内容的真实性和准确性予以核实确认，办理签领手续。对权属不清或者林权纠纷尚未解决的，暂不核（换）发林权证。县市林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办县市人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。 （三）放活经营权。按照县市森林分类经营总体规划，实行商品林、公益林分类经营管理。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售，各级各部门不得出台限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定执行的应予以纠正。禁止木竹垄断经营和地区封锁。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可合理发展林下种养业、森林旅游业等。 （四）落实处置权。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。 （五）保障收益权。农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经县市人民政府划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿直接发放到户；未承包到户的，要落实管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。规范木竹产品税费征收管理。对林业生产者销售自产的属于初级农产品范围的木竹产品免征增值税；对企事业单位从事林木的培育和种植、林产品的采集所得免征企业所得税。对抚育间伐材、人工培育的3年生以下苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。取缔所有违法违规的木竹收费项目，严格禁止乱收费、乱摊派行为。 （六）落实责任。承包集体林地，要按照《农村土地承包法》有关规定签订书面承包合同，明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。县市以上人民政府林业行政主管部门和乡镇人民政府负责本行政区域内林地承包合同管理工作。林地承包合同式样按省林业行政主管部门统一规定办理。 三、集体林权制度改革的政策措施 （一）完善林木采伐管理制度。实行木材采伐指标分配公示制度，公开木材生产计划下达和林木采伐许可证申请核发程序，把木材采伐指标分配纳入政务公开、村务公开的重要内容。改革商品林采伐限额管理办法，实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策；短轮伐期工业原料用材林和非林地上的用材林的采伐年龄，由森林经营者自主确定，保证采伐指标；速生丰产林按其经营方案采伐，保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。制定公益林管理办法，适度放宽防护林和特种用途林采伐强度和采伐方式的限制。简化林木采伐审批程序，减少中间环节，坚持凭林权证申请林木采伐许可证。积极推进森林经营方案编制和实施工作，逐步将森林经营方案作为编制采伐限额的重要依据。 （二）规范林地、林木流转。严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。国有森林、林木的所有权和林地经营权要从严控制流转，特殊情况确需流转的，必须进行森林资源资产评估，防止国有资产流失。国有、集体经济组织经营管理的森林资源流转，应当采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行。对自留山、责任山的森林资源流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。按照政府引导、市场运作、部门监管、分层设置的原则，设立州、县市两级林业产权交易机构和森林资源资产评估机构，制定交易规则和资源资产评估管理办法，发布市场信息、主持林业产权交易和开展森林资源资产评估，促进林业生产要素合理配置和森林资源资产合法、有序流转。 （三）建立支持林业发展的公共财政制度。在国家、省森林生态效益补偿基金制度的基础上，进一步完善全州森林生态效益补偿基金制度，建立州、县市公益林补偿基金，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高森林生态效益补偿标准；建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、林业有害生物防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持；改革育林基金管理办法，规范育林基金用途，将林业部门行政事业经费纳入财政预算；将森林防火、林业有害生物防治、林业行政执法等基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，将林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入相关行业的发展规划，加大对偏远山区、国有林场、森林公园、自然保护区、农垦养殖场的林业基础设施投入。结合扶贫和农村实行低保等有关政策，加大林区州定扶贫开发工作重点村的扶持力度，对林区无田、少田贫困林农（人均水田面积0.3亩以下的）进行补助，切实解决林区无田、少田林农生活问题。 （四）推进林业投融资改革。金融机构要创新开发林业金融产品，拓宽林业融资渠道，加大林业信贷投放，大力发展林业小额贷款，财政、林业、金融等部门要制定《森林资源资产抵押贷款管理办法》，健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策和林业贷款担保方式，优化贷款审批程序；建立政策性森林保险制度，按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、协同推进”的原则，先试点、后推广，逐步建立规范有序、覆盖全州的森林保险保障体系。 （五）建立健全林业社会化服务体系。以适当形式组建林业服务机构，为广大林农和林业生产经营者提供政策和技术咨询、林产品供销信息、林业生产要素流转信息、林业科技和实用技术等方面的服务；扶持发展林业专业合作组织，引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险能力和市场竞争能力；发展林业专业协会，加强互助合作、自律管理、依法维权；鼓励龙头企业与林农建立“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营、集约经营。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。鼓励制定村规民约，提高林农自律意识和自我管理水平。 （六）建立新型林业管理体制。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务为主要职能的新型林业管理体制，推进林业综合执法和基层林业管理站、木材检查站机构改革，进一步理顺关系，科学核定人员编制，妥善安置和分流富余人员，核编定岗后的人员及办公经费纳入财政预算。 四、集体林权制度改革工作步骤 全州集体林权制度改革于2009年6月全面启动，至2010年底基本完成明晰产权、承包到户任务。在明晰产权的基础上，逐步完善各项配套政策措施，建立起集体林业发展的长效机制，实现改革的总体目标。具体分以下四个阶段进行： （一）改革准备阶段（2009年6月前完成）。州、县市成立集体林权制度改革工作领导小组及办事机构，组织培训，开展宣传。 （二）制定方案阶段（2009年7月底前完成）。县市人民政府制定县市改革总体方案，报州人民政府批准，并报省集体林权制度改革领导小组办公室备案；各乡镇根据已批准的县市改革方案制定具体改革方案，报县市人民政府批准；各村组的改革实施方案经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡镇人民政府批准，报县市人民政府备案。 （三）组织实施阶段（2009年至2010年）。采取先试点、后推开和先易后难的办法，积极、稳妥地推进改革。具体由各建制村组织人员核实山林权属、面积和四至界线，全面落实林地经营权和林木所有权，将结果张榜公布、二榜定案，由村民委员会或村民小组与林农签订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册，经乡镇人民政府审核后报县市林业主管部门登记，由县市人民政府颁发林权证书。2010年底以前，全州要基本完成林权证书核发工作。 （四）总结验收阶段（2010年底）。全州基本完成明晰产权的集体林权制度改革任务，初步完善集体林权制度改革政策措施。 五、集体林权制度改革的组织领导 （一）加强领导。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，确保改革扎实推进。各县市人民政府要成立由主要领导任组长、分管领导任副组长、有关部门为成员单位的集体林权制度改革领导小组，加强对林改工作组织领导。领导小组办公室设在林业主管部门，负责林改日常工作。实行主要领导负责制，层层落实领导责任，签订林改目标管理责任书，明确各级各部门工作职责，并将林改工作纳入政府年度目标考核内容。建立县市人民政府直接领导、乡镇人民政府组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，确保改革取得实效。 （二）广泛宣传。各县市要掀起深入学习贯彻《意见》的热潮，使党中央、国务院的决策部署家喻户晓，人人皆知。新闻宣传部门要加强舆论宣传，努力营造有利于改革的社会氛围。 （三）落实经费。集体林权制度改革工作经费投入以县市为主，县市财政要保障集体林权体制改革工作的正常运转经费。林业主管部门要管好用好林改工作经费，确保专款专用、用出实效。 （四）密切配合。各级林改领导小组办公室要建立信息报告和交流制度，定期向同级政府和上级林改领导小组办公室报告林改工作进展情况和存在的问题。各级政府要加强对林改工作的督促检查，严格质量监管。 （五）保持稳定。把保护森林资源安全、维护稳定贯穿于改革的全过程。加强林木、林地管理，防止因林改诱发乱砍滥伐，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。 （六）严肃纪律。集体林权制度改革涉及广大林农的切身利益，必须做到公开、公平、公正，杜绝暗箱操作。州、县市监察机关要建立林改监督检查责任制，负责林改的监督检查工作，严肃查处林改工作中的违纪违规、不作为或乱作为行为，确保集体林权制度改革工作顺利进行。 二OO九年六月二
