临沂市人民政府关于贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的实施意见 临政发〔2010〕34 号 各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术产 业开发区管委会，临沂经济开发区管委会，临沂临港经济开发区 管委会，各县级事业单位，各高等院校： 为全面推进市、县政府依法行政，加快法治政府建设步伐， 促进全市经济社会又好又快发展，结合我市依法行政工作实际， 现就贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国 发〔2008〕17 号，以下简称《决定》）和省政府《关于进一步加 强市县政府依法行政的实施意见》（鲁发〔2009〕126 号）提出 如下实施意见： 一、总结经验，提高认识，进一步增强推进依法行政工作的 责任感和紧迫感 - 2 - 国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，市委、市 政府始终把依法行政作为政府的全局性基础工作来抓。全市各级 政府及其部门围绕依法行政的各项要求，强化工作措施，建立健 全了依法行政的组织领导机构，依法行政制度建设逐步配套完 善，行政执法责任制全面推行，行政审批制度改革不断深化，相 对集中行政处罚权工作积极稳妥进行，对行政执法队伍和行政行 为的监督管理更加规范，行政复议层级监督不断强化，政府法制 机构职能和队伍建设逐步得到加强，依法行政评议考核力度不断 加大，依法行政的水平有了较大提高，法治政府建设有了重大进 展。 在肯定成绩的同时，必须清醒地看到，我市依法行政还存在 一些不容忽视的问题。少数领导干部及行政执法人员依法行政的 意识不强，依法办事的能力和水平不高，不善于运用法律手段及 时、有效解决问题和矛盾，与人民群众日益提高的民主法治意识 和日益增强的维护自身合法权益的要求差距较大；执法体制不 顺，个别领域多头执法、交叉执法、重复执法的现象尚未杜绝； 执法趋利明显，权力与利益挂钩的现象仍然存在；行政许可（审 批）领域还存在“暗箱操作”现象；少数行政执法人员乱作为和 不作为的现象依然存在，行政执法领域粗暴执法、野蛮执法和吃、 拿、卡、要现象还时有发生；行政权力的监督约束机制不够健全， 规范和监督约束行政权力措施乏力；市、县政府法制工作力量与 依法行政的组织推动、综合协调、督促检查、政策调研的职能还 不相适应。这些问题在一定程度上制约了全市依法行政整体水平 的提高和建设法治政府的进程。全市各级政府及其部门要以贯彻 - 3 - 落实《决定》为契机，总结经验，正视问题，提高认识，统一思 想，牢固树立社会主义法治理念和依法行政意识，进一步增强做 好依法行政工作责任感、紧迫感，把贯彻落实《决定》精神列入 重要工作日程，结合自身实际，对照《决定》要求，认真剖析存 在的问题，明确工作任务目标，采取得力措施，切实把《决定》 精神贯彻落实到位，加快推进全市法治政府建设步伐。 二、明确任务，落实责任，全面推进依法行政 （一）提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力 1.健全和落实领导干部集体学法制度。市、县政府及其部门 要建立健全领导干部集体学法制度，做到学法的计划、内容、时 间、人员、效果“五落实”。领导干部要带头学法，增强依法行 政、依法办事的意识，善于运用法律手段解决矛盾和问题。市、 县政府主要采取政府常务会议会前学法和专题法制讲座等方式 进行，每年要安排不少于4 次的会前学法和不少于1 次的专题法 制讲座活动，会前学法的内容应以与议题相关的法律知识为主。 所属部门主要采取领导班子会议学法和执法培训的方式进行，每 年领导班子集体学法不少于4 次。凡国家、省出台新的重要法律、 法规和规章，应及时邀请相关专家和专业人员进行专题辅导。在 全市领导干部进行定期轮训中，各级党校和行政学院要在每年的 教学计划中增加法制讲座的比重，分期分批次对全市领导干部进 行依法行政知识培训。 2.加强对行政执法人员的培训管理。实行行政执法资格准入 和执法人员定期轮训制度。行政执法人员上岗前必须通过行政执 法人员资格考试，考试合格后取得执法资格方可上岗。认真执行 - 4 - 《山东省行政执法证件管理办法》的规定，行政执法人员每2 年 必须参加一次公共法律知识培训。专业法律知识培训由各执法部 门定期组织，每年不少于2 次。公共法律知识培训情况要纳入执 法部门依法行政考核，专业法律知识培训情况、考试成绩计入行 政执法人员考核档案，作为任职晋升的重要依据。 3.实行行政执法人员法律素质测试制度。结合年度依法行政 考核，每年按比例对全市持证行政执法人员进行公共法律知识测 试。要不断提高测试的覆盖面，以提高行政执法人员的法律素质 和执法水平，测试成绩纳入县区政府和部门年度依法行政考核。 4.加大对在职公务员的法律知识测查力度。在市、县在职公 务员的选拔录用或竞争上岗考试中，加大相关法律知识测查力 度。对从事政府法制、行政执法等工作岗位，要增加专门的法律 知识考试，合格后方可从事相关工作。 5.营造依法行政的社会氛围。市、县政府及其部门要深入开 展法制宣传教育，大力宣传国务院《全面推进依法行政实施纲要》 和《关于加强市县政府依法行政的决定》。市普法办要切实落实 普法规划，增强普法教育的针对性，积极开展“法律进机关”、 “法律进社区”、“送法下乡”等活动，增强全民法治意识，形成 自觉学法守法用法和依法办事的良好社会氛围。 （二）完善行政决策机制 1.实行重大行政决策听取意见制度。市、县政府及其部门要 建立和完善重大行政决策程序，制定切实可行的具体实施办法， 明确需要听取意见的重大决策事项。要完善行政决策信息和智力 支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度，除依法不得公开 - 5 - 的外，做出重大行政决策前，要向社会公布决策方案草案，广泛 听取公众、专家和有关部门的意见。制定与群众切身利益密切相 关的公共政策时，各级政府及其部门要根据决策事项的具体情 况，采用听证会、论证会、问卷调查、网络调查等方式，向下级 政府及有关部门、各民主党派、有关咨询机构、社会各界和市民 征求意见。 2.完善和推行重大行政决策听证制度。法律、法规、规章规 定应当听证的决策事项，必须进行听证。要扩大听证范围，对涉 及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，也要进行听证。市、 县政府及其部门要尽快研究制定相关行政决策的听证办法，规范 听证程序。要科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名 额，要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代 表确定后，应当将名单向社会公布，听证举行10 日前，应当告 知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除 涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行，确 保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩 论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见和建议采 纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社 会公布。要加强对重大行政决策事项听证工作的监督检查，将重 大决策听证执行情况纳入依法行政考核内容。 3.实行重大行政决策合法性审查制度。市、县政府及其部门 作出重大行政决策前，要交由法制机构或由其组织有关专家对决 策权限、程序和内容是否符合法律、法规规定等进行分析审查。 对重大决策事项进行合法性审查后，应当及时提出重大决策事项 - 6 - 合法性审查意见书。未经合法性审查或经审查不合法的，不得列 入会议议程作出决策。 4.坚持重大行政决策集体决定制度。市、县政府及其部门重 大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证和合 法性审查的基础上，由政府全体会议、常务会议或者部门、机构 的行政领导办公会议集体讨论并作出决定，会议决定要形成会议 纪要或会议记录等书面材料。依法应当公布的重大行政决策结果 应当自作出决定之日起20 日内，向社会公布。 5.建立重大行政决策实施情况后评价制度。市、县政府及其 部门要开展对重大行政决策后的评价工作，建立重大行政决策实 施情况后评价制度。重大行政决策实施后2 年内，必须对实施情 况进行评价。根据评价项目要求，由行政决策机关抽调有关方面 专家采取抽样检查、跟踪调查、评估等方式，并结合审计机关对 国家有关政策落实和重大经济决策审计的结果，对决策造成的正 负面影响、决策实施的成本与效益、决策与社会实际的符合程度 等作出评价，根据评价情况决定是否对行政决策进行调整。决策 的实施单位应当定期向行政决策机关报告决策的贯彻落实情况 和执行中的主要问题。决策作出时的依据已发生重大变化、决策 作出时的条件已发生重大改变或者出现新的情况和问题以及出 现其他直接影响重大决策事项实施情况的，应当适时对决策进行 调整。对因决策调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成 损失的，应当依法予以补偿。 6.落实行政决策责任追究制度。对超越法定权限、违反法定 程序作出决策的行为，以及依法应当决策而不作出决策或因决策 - 7 - 失误造成国有资产损失浪费的行为，必须予以责任追究。 （三）强化规范性文件监督管理 1.严格规范性文件制定权限和发布程序。市、县政府及其部 门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，增强规范性文件 制定的计划性，市、县政府部门拟以同级政府的名义下发的规范 性文件要提前列入制定计划。规范性文件内容要符合法律、法规、 规章的规定和国家的方针政策，不得违法设立行政许可、行政处 罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得违法增加公民、法人 或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，政 府法制机构要采取多种形式广泛听取行政管理相对人、有关单位 以及专家、学者的意见，必要时要召开听证会进行听证。未经法 制机构审查通过并签署意见的规范性文件不得提交会议研究。经 合法性审查的规范性文件草案要经发布机关集体决定，未经集体 讨论的，行政机关主要领导不得签发。规范性文件要在政府公报、 政府网站或报纸等媒体公布，未经公布的，不得作为行政管理的 依据。 2.强化规范性文件备案审查工作。各县区政府和市政府各部 门制定的规范性文件必须在发布后15 日内，连同起草说明、备 案报告报市政府备案，不许迟备、漏备。市政府法制办对报备的 规范性文件要严格审查，发现超越权限、内容违法、程序不符合 规定的规范性文件要坚决纠正，做到有件必备、有备必审、有错 必纠。市政府法制办要加强对全市规范性文件审查备案工作的指 导和监督，对未经审查擅自发布规范性文件的要进行通报批评， 并依法予以纠正。 - 8 - 3.建立规范性文件有效期和定期清理制度。市、县政府及其 部门制发的规范性文件有效期最长不得超过5 年，其中标注暂 行、试行的规范性文件，有效期不得超过2 年，有效期满的规范 性文件自动失效。期满仍需继续执行的规范性文件，应由制定机 关对其实施情况进行评估，并按照相关程序进行修改或重新制 定。市、县政府每两年要对规范性文件清理一次。对不符合法律、 法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会 发展要求的规范性文件要予以修改或者废止。清理后要向社会公 布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效文 件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。 （四）严格行政执法 1.进一步深化行政执法体制改革。继续深入推进并规范相对 集中行政处罚权工作。加强对相对集中行政处罚权工作的指导， 理顺执法体制，完善各有关部门之间的配合协调机制，保障市、 县相对集中行政处罚权的有效行使；结合市、县机构改革，积极 研究探索相对集中行政处罚权从城市管理向文化、旅游、矿山安 全、农业、林业、水利等领域扩展；支持行政执法部门内部实行 综合执法，总结经验，完善制度。进一步深化行政审批制度改革， 加大行政审批事项清理力度，精简行政许可（审批）项目，规范 行政机关审批行为。对没有法律、法规依据的审批项目，坚决予 以取消；进一步完善行政许可配套制度，简化行政许可环节，规 范工作流程，提高行政许可、行政审批效率，规范行政许可行为； 加强市、县行政服务中心平台建设，市、县保留的本级行政许可、 非许可审批事项要全部纳入市、县政务大厅管理运行；市、县政 - 9 - 府要加强对政务大厅运行和行政许可（审批）行为的领导，完善 监督检查机制，逐步探索相对集中行政许可权试点工作。 2.推行和落实行政执法责任制，规范行政执法行为。实行行 政执法主体资格合法性审查制度。根据市、县政府机构改革和法 律、法规依据变动情况，适时审查本级政府部门的行政执法主体 资格及其执法职权，并将合法的行政执法主体向社会公布。建立 健全执法依据定期梳理和分解执法职权制度，依照法律、法规、 规章的规定和“三定”方案，明确行政机关之间和行政机关内部 不同机构、岗位的执法职责，切实做到职权清晰、责任明确。市、 县政府及其部门的行政执法行为要符合有关法律、法规、规章的 规定，行政执法环节、步骤要做到流程清楚、要求具体、期限明 确。实行行政执法公示制度，执法主体、依据、权限、责任和裁 量标准、程序步骤、办事时限、监督方式等内容，应当通过便于 公众知晓的形式向社会公示。大力推进规范行政处罚裁量工作， 全市各级行政执法部门都要将行政处罚自由裁量权进行细化并 对外公布，同时加强对行政执法人员的培训，使之熟练掌握细化 的标准，减少执法随意性。强化行政执法监督，建立监督检查记 录制度，坚持行政处罚调查权、审核权和决定权分离制度。建立 行政执法案卷的评查制度，完善案卷评查标准和办法，统一行政 执法案卷制作标准，市、县政府及其部门每年至少组织一次行政 执法案卷评查，对评查情况，市、县政府要向有关行政执法机关 通报并向上一级政府报告，所属执法部门要向同级政府报告。建 立健全行政执法评议考核机制，市、县政府负责对所属行政执法 部门进行评议考核，政府部门负责对所属行政执法人员进行评议 - 1 0 - 考核，并将评议考核结果作为目标、绩效考核的重要指标。 3.加强行政执法队伍建设。市、县政府及其部门要把行政执 法队伍建设作为依法行政的基础来抓，制定行政执法人员中长期 培训规划，建立行政执法人员培训的长效机制。严格行政执法人 员资格管理制度，行政执法人员应当是公务员或者是行政执法组 织中符合国家公务员资格条件的工作人员。实行行政执法人员资 格准入制度，对拟上岗执法的人员必须经过专业法律和公共法律 知识培训、考试，合格的方能授予其行政执法资格。实行行政执 法证件定期年审制度。进一步整顿行政执法队伍，严禁无行政执 法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的 合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。建立行政执法证件 管理系统和行政执法人员网上考试系统，实现对行政执法人员的 动态管理。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作 风建设，确保严格执法、公正执法、廉洁执法、文明执法。 4.完善行政执法经费保障机制。市、县政府要将本级行政执 法机关的行政执法经费、行政复议应诉经费、国家赔偿费用、领 导干部学法经费统一纳入财政预算予以保障；各级行政执法部门 必须严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全 额缴入国库，纳入预算管理。坚决杜绝下达或者变相下达罚没指 标，将行政事业性经费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工 作人员福利待遇挂钩的现象。财政、监察、审计部门要强化监管， 对违反规定的，依据有关规定进行责任追究。 （五）强化对行政行为的监督 1.充分发挥社会监督的作用。市、县政府及其部门要自觉接 - 11 - 受人大的法律监督和政协的民主监督。自觉接受人民法院和人民 检察院的司法监督。要完善群众举报投诉制度，支持、鼓励人民 群众、新闻媒体对行政机关违法行为检举、曝光。各级监察、政 府法制、信访部门及各行政执法部门要公布举报投诉电话和网 址。要高度重视新闻舆论监督，建立及时处理新闻媒体反映问题 的协调机制，完善新闻发布会、情况通报会制度。对人民群众检 举、新闻媒体反映的问题，行政机关应当认真调查核实，依法作 出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布； 对打击报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的， 要依法追究其责任。 2.加强行政复议和行政应诉工作。实行行政复议应诉工作首 长负责制，将行政复议应诉工作纳入本级政府和本部门目标责任 制。要按照《行政复议法实施条例》和中办、国办《关于预防和 化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》要求，积极推进行 政复议委员会试点工作，开展相对集中行政复议权工作，积极探 索行政复议体制和工作机制创新，推动行政复议工作再上新水 平。市、县政府要健全行政复议机构，充实行政复议工作人员， 保障行政复议经费和配备办案设备，提高行政复议的质量和效 率。要畅通行政复议渠道，制定便民措施，凡是符合法定条件的 行政复议申请，必须依法予以受理。要改进行政复议审理方式， 综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案， 依法公正地作出复议决定。对于违法或者不当的行政行为，要依 法予以撤销或变更，并加大对行政复议决定落实的监督力度。要 严格落实行政复议人员资格制度，办理行政复议案件必须由2 名 - 1 2 - 以上具有行政复议资格的工作人员参加。对人民法院受理的行政 诉讼案件，行政机关主要负责人要积极出庭应诉，主要负责人不 能出庭的，分管负责人必须出庭。要把行政机关负责人出庭应诉 情况纳入依法行政情况考核，探索建立行政机关负责人出庭应诉 和行政应诉绩效考核制度。要加强与人民法院的沟通联系，及时 掌握和解决行政审判反映出的行政执法问题，并自觉履行人民法 院的判决和裁定。 3.大力发展电子政务，积极推进政府信息公开。市、县政府 及其部门要加强《政府信息公开条例》的学习宣传，明确专门机 构负责信息公开工作。负责信息公开的机构要建立健全相关信息 公开工作制度和信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任 追究等制度。严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序 和方式，及时、准确地通过政府网站、当地报纸、电台或电视台 向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监 督权。要加快政府网站建设，逐步实行网上办公，拓展网上审批、 查询、投诉等服务项目，实现信息互通和资源共享。 4.落实行政执法责任。推行行政问责制，市、县政府要建立 健全行政问责制度，把行政问责与层级监督、行政监察、审计监 督结合起来。对违法决策、有令不行和有禁不止、失职渎职等损 害国家利益和人民群众利益的突出问题，严格依法追究责任。加 大行政执法责任追究力度，对不依法履行职责或者违反法定权限 和程序实施行政行为的，依据有关规定进行责任追究。 5.建立和落实行政赔偿和补偿制度。行政机关及其工作人员 行使职权，违反《国家赔偿法》的规定，对行政管理相对人合法 - 13 - 权益造成实际损害的，应当依法赔偿。实施国家赔偿后，行政机 关应当对有过错的责任人员进行行政追偿，不得以行政处分代替 行政追偿。因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关 撤回或者变更已经生效的行政决定的，应当依照法定的权限和程 序进行，因此对行政管理相对人财产造成损失的，应当依法补偿。 （六）增强社会自治功能 1.建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接的良性互动 机制。市、县政府及其部门要全面正确地实施《村民委员会组织 法》和《城市居民委员会组织法》，充分保障基层组织的自我管 理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。要建立健全各 项民主制度和议事决策程序，充分保障基层群众依法行使民主权 利。民政部门要加强基层群众自治组织建设管理，既要对自治管 理中的不合法或不适当的行为进行处理和指导，又严禁干预基层 群众自治组织自治范围内的事情，不得要求基层群众自治组织承 担依法应当由政府及其部门履行的职责。 2.充分发挥社会组织的作用。市、县政府及其部门要积极 培育和支持各类社会组织健康发展，并加强对社会组织的规范和 管理，发挥其提供服务、反映诉求、规范自律的作用。市、县政 府及其部门实施社会管理、提供公共服务，要鼓励、引导社会组 织有序参与。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市 场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解 决的，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。 要深化仲裁体制改革，强化和完善仲裁机构化解经济、劳动、人 事纠纷的职能，及时处理化解纠纷，探索建立便民、快捷的矛盾 - 1 4 - 纠纷解决机制。 三、加强领导，狠抓落实，为市县政府依法行政提供有力保 障 1.强化对依法行政的组织领导。市、县政府在本级党委领导 下对本行政区域内的依法行政负总责。各级政府及其部门的主要 领导是依法行政工作的第一责任人，对本地区、本部门推进依法 行政工作负总责。市、县政府及其部门每年至少召开一次专题会 议，安排部署本地区、本部门依法行政工作，切实把依法行政的 各项要求贯穿到政府工作的各个方面、各个环节，不断提高依法 行政工作的水平。市政府贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲 要》工作领导小组要进一步加强对依法行政工作的指导和督促检 查，及时总结、交流和推广典型经验，研究工作推进中存在的问 题，加强对依法行政考核评议，加快全市推进依法行政、建设法 治政府的进程。 2.坚持和完善依法行政报告和考核制度。市、县政府每年要 向本级人大常委会和上一级政府报告本地区依法行政工作，市、 县政府部门每年要向本级政府报告本部门承担的依法行政任务 完成情况。坚持和完善依法行政工作考核制度，市、县政府每年 至少组织一次依法行政考评检查，由本级政府法制部门具体牵头 实施。要科学设定考核内容和标准，将依照法定权限和程序行使 权力、履行职责、依法决策、依法制定发布规范性文件、依法实 施行政管理、依法受理和办理行政复议案件、依法履行行政应诉 职责等作为考核的重要内容。进一步健全考评工作机制，改进考 评方式，扩大考评民主，增强考核评价的科学化水平，全面掌握 - 15 - 依法行政工作的进展情况，准确评估法治政府建设的状况和水 平，检查发现工作中存在的主要问题和薄弱环节，及时总结经验， 督促改进工作。强化考评结果的运用，考核结果既是评价依法行 政工作评先树优的依据，也将作为市委《关于健全推动科学发展 促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》综合考核指标“依 法行政情况”的评价依据。 3.切实加强法制机构和队伍建设。目前，政府法制机构作为 一个综合性部门，承担着越来越繁重的工作任务。市、县政府要 按照国务院和省政府关于“市、县政府要保证政府法制机构设置、 人员配备与工作任务相适应，保障法制机构正常开展工作的必要 经费”的要求，选拔一批政治素质好、法律知识层次高、业务能 力强的人员，充实到政府法制队伍中来。市、县政府所属部门、 乡（镇）政府要明确分管领导，并安排专人负责政府法制工作。 要加大财政支持力度，增加工作经费，改善办公条件，切实保障 依法行政工作顺利开展。要建立政府法制机构负责人列席政府常 务会议和办公会议制度、政府法制机构参与本地区重大涉法事项 处理制度、政府法制咨询委员会制度。市、县政府及其部门要进 一步加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，按照 中办、国办有关文件要求，把优秀干部充实到基层行政机关领导 岗位。市、县政府法制部门及其工作人员要切实增强做好新形势 下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、 业务素质和工作能力，努力当好市、县政府及其部门领导在依法 行政方面的参谋、助手和顾问，发挥好在推进本地区依法行政工 作统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等职能 - 1 6 - 作用。 各县区政府和市政府各部门要根据本实施意见的要求，结合 本地区本部门实际，制定依法行政工作的具体贯彻意见或办法， 对所属部门和下级政府依法行政工作提出具体任务和要求，明确 工作责任和评议考核办法，着力抓好各项工作任务的落实，务求 取得实效。 二〇一〇年十一月四日
