转发《汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定》立法后评估报告和《汕头市公墓管理办法》立法后评估报告的通知 汕府办〔2009〕171号 各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构： 市建设局《〈汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定〉立法后评估报告》和市民政局《〈汕头市公墓管理办法〉立法后评估报告》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。 汕头市人民政府办公室 二○○九年十二月二十八日 《汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定》 立法后评估报告 市建设局 根据《广东省政府规章立法后评估规定》（广东省人民政府令第127号）和市政府《关于开展2009年度市政府规章立法后评估工作的通知》（汕府[2009]89号）的要求，市建设局对《汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定》（市政府令第36号,以下简称《规定》）进行了立法后评估，现将评估情况报告如下： 一、评估工作的基本情况 按照市政府的统一部署，在市法制局的组织、指导、协调下，市建设局成立了立法后评估工作领导小组，并按照立法后评估工作的要求，制定了《〈汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定〉立法后评估工作方案》，对整个评估工作进行具体细化，于2009年5月至9月对《规定》进行立法后评估。其间，市建设局以不预设评估结论为前提，科学编制调查问卷和调查提纲，认真开展评估工作：一是开展网上调查，在汕头建设网上开通“《汕头经济特区建设工程墙体材料管理规定》立法后评估专栏”，对《规定》的合理性、可操作性以及实际执行情况进行网上调查，了解广大市民对《规定》实施绩效、存在问题的意见和建议；二是开展书面问卷调查，向《规定》涉及的管理部门、生产企业、建设单位、监理单位、设计单位和施工单位等发放书面调查问卷，全面、客观地倾听民声，了解民意；三是召开了两场专题座谈会，深入了解有关单位、企业对《规定》制度设计、实施情况、存在问题等情况以及修改的建议；四是深入金港广场和升建轻质材料厂有限公司进行现场调研，实地了解目前我市新型墙材的使用和生产销售情况，现场听取施工工人、管理人员、甲方代表等的意见，了解《规定》的实施情况及存在的问题。在此基础上，市建设局根据立法后评估工作的要求，对收集、调研的材料及各方意见建议进行研究、分析、整理、论证，形成了评估报告。 二、《规定》的实施绩效评估 《规定》实施前，特区建设工程普遍使用实心粘土砖（即“红砖”），每年需求量约5亿块，毁田几百亩，严重威胁到特区赖以生存的土地资源及环境质量。 《规定》自1999年9月23日起生效实施后，我市的新型墙体材料的推广应用工作步入了快速发展轨道，蒸压灰砂砖、灰砂空心砖、粉煤灰砖等迅速取代实心粘土砖成为墙材主导产品，加气混凝土砌块的市场占有率也逐步提高。目前我市共有13家新型墙体材料企业，基本满足我市工程使用的需要。特区范围内新开工建设工程项目全部使用新型墙体材料，顺利实现禁止使用实心粘土砖的目标。《规定》实施至今，特区范围内新型墙材的使用量达到12.78亿条。根据有关能耗标准指数折算，共节约土地1941.84亩，节能7.30万吨标准煤，减少废气排放1.74万吨。 三、《规定》立法内容评估 （一）合理性评估。《规定》中具体条款的合理性，主要是从责任主体及责任界定是否符合法律法规，以及是否符合社会价值观方面进行评价（详见表1）。 表1 ：关于《规定》条款合理性调查情况 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 条款编号 合理性% 一 100 九 96.15 十七 96 二十五 80.77 二 96.15 十 100 十八 84.62 二十六 92.31 三 100 十一 92.31 十九 92.31 二十七 100 四 100 十二 100 二十 100 二十八 100 五 96.15 十三 100 二十一 96 二十九 100 六 100 十四 96 二十二 100 七 96.15 十五 100 二十三 96.15 八 95.83 十六 84.62 二十四 96.15 表1显示，《规定》中的具体条款有十三条满意度达到100%，最低的也达到80.77%，由此可见，《规定》的条款设置是合理、让人满意的。 《规定》中满意度低于85%的条款有第十六条、第十八条和第二十五条，这三条是针对建设单位缴纳工程发展新型墙体材料专项用费、办理施工许可前置审查以及相应的法律责任设置的规定。个别企业对这些条款给出负面评价，其原因：一是认为征收专项用费，会增加企业负担；二是认为既然特区已全面强制使用新型墙材，就应该以行政处罚的方式，而不是行政征收（收取专项用费）的方式进行管理；三是一些单位认为，使用新型墙材退费，没有与墙材节能达标情况挂钩，不合理。但有关主管部门及其委托的质量监督机构则认为，上述三条款的设置，符合国家的政策，与上位法的要求一致，对加强新型墙体材料的生产和使用管理，规范墙材市场，发挥了积极的作用，但在加强建筑节能管理方面，存在一定的缺陷。 （二）可操作性评估。《规定》可操作性评估主要是对执法主体的明确性，时间的适时性，操作程序的完备性等方面进行评估（详见表2）： 表2：关于《规定》条款的操作性评估情况 条款编号 可操作性% 条款编号 可操作性% 条款编号 可操作性% 条款编号 可操作性% 一 96 九 88 十七 95.83 二十五 100 二 96.15 十 100 十八 96 二十六 92 三 100 十一 95.83 十九 96 二十七 95.83 四 92 十二 91.67 二十 84 二十八 87.5 五 96 十三 100 二十一 100 二十九 91.30 六 95.83 十四 96 二十二 96 七 95.83 十五 100 二十三 100 八 95.65 十六 83.33 二十四 92 表2显示，在可操作性的评估中，《规定》的条款中有七条达到100%，最低的也有83.33%，由此可见，《规定》的条款都具有较高的可操作性。 评估满意度低于85%的条款有第十六条和第二十条。其中，第十六条是规范征收退还专项用费方面的规定：个别质监部门认为，质监部门、监理单位对建设工程实施全过程的监督管理，对墙材的使用情况最了解。若在办理退费手续时，先征求质监部门、监理单位的意见，将更有利于加强管理；建设单位则认为：质监部门、监理单位应当按照职责分工，对建设工程质量进行监督管理，重点监督施工企业是否按图施工，如果施工企业没有按图施工，应责令整改，并及时向主管部门报告，若规定在退费时要征求质监、监理部门意见，实际上只是增加审批环节而已，并不能提高实施效果，故建议仍按原退费程序办理。第二十条是对墙材推广、应用和管理方面成绩突出的单位和个人的奖励规定，这些规定只是原则性规定，由于没有具体的奖励措施相配套，自《规定》施行以来，一直难以落实，因而一些单位认为不具可操作性。但据主管部门反映，政策措施难以落实，主要是经费方面的原因，自《规定》实施以来，特区范围内新型墙材使用情况良好，征收的专项用费都基本退还企业，没有留存，因而难以实行物质奖励方面的措施。 （三）实际执行情况评估。《规定》的实际执行情况评估，主要是对各责任主体的履职情况以及《规定》的社会效益和经济效益进行评估（详见表3）。 表3：关于《规定》条款的实际执行情况评估 条款编号 好% 条款编号 好% 条款编号 好% 条款编号 好% 一 79.17 九 59.09 十七 68.18 二十五 80.95 二 70.83 十 65.22 十八 78.26 二十六 76.19 三 69.57 十一 63.64 十九 78.26 二十七 77.27 四 68.18 十二 73.91 二十 80.95 二十八 80.95 五 76.19 十三 91.30 二十一 80.95 二十九 61.90 六 86.36 十四 65.22 二十二 77.27 七 90.91 十五 64 二十三 81.82 八 78.95 十六 59.09 二十四 68.18 表3显示，在实际执行情况调查中，满意度评价最高的为91.30%，最低的为59.09%。满意度低于70%的条款共有11条。主要原因分析如下： 1、第三条、第四条分别是关于“适用范围”和 “管理部门的职责”的规定。据了解，《规定》实施后，特区范围内已基本禁止使用实心粘土砖，但在“城中村”和一些家庭装修工程中，由于受传统观念影响，仍存在使用实心粘土砖现象，一些群众认为是管理部门执法不力造成的，因而在调查时给出的满意度偏低。对此，各管理部门应创新思路，加强管理。 2、第九条是关于鼓励利用工业废渣生产新型墙体材料的规定。据了解，在上世纪90年代，我市工业废渣粉煤灰的使用率较低，新型墙体材料生产企业的设立，解决了大量工业废渣粉煤灰的排放问题，生产企业的原料供应也能得到保障，如升建轻质材料厂生产的产品，工业废渣粉煤灰的掺合率达到72%，每年利用废渣达到5万吨。但随着经济发展和技术进步，商品混凝土及墙材大量使用废渣粉煤灰，造成工业废渣供不应求、价格上涨，甚至不能保证供应，影响生产，生产企业对此意见较大，给出的评价满意度不高。 3、第十条是关于产品质量要求的规定。据了解，目前墙材生产企业都能执行国家行业标准，但在新型墙体材料使用中，则存在一定质量问题。据专家介绍，其主要原因：一是部分产品出厂时养护期不足；二是筑彻工艺不当。另外，在热工节能检测方面，测试单位目前还不能提供服务。对此，建议有关部门应加强对产品的监督和使用的指导，确保建筑产品质量。 4、第十一条是关于定价机制的规定。目前,我市有十多家墙材生产企业,其产能和产品完全能满足市场需要。大量的使用单位在接受调查时反映，墙材产品属自由竞争的产品，应实行市场价，而不是政府指导价。据了解，在实际执行中，管理部门只是提供市场信息价，并没有实行政府指导价。 5、第十四条是关于按图施工的问题。据了解，施工企业都能按图施工，执行进场产品见证取样检测制度，但在施工过程中，有时会发生建设单位要求变更设计的问题。 6、第十五条是质量监督部门的职责规定。据调查，建设工程质量监督部门是严格履职，加强监督检查的。但从企业角度看，管理部门的严格管理，反而会给施工企业带来“不便”，这可能是调查满意度较低的原因。 7、第十六条是收费退费方面的规定，由于该条的“合理性”、“可操作性”的调查结果较低，导致其实际执行情况的调查满意度也较低。 8、第十七条关于免缴专项用费的规定。据调查，本条满意度低，并不是说专项用费存在减缴、免缴和缓缴方面存在不作为、乱作为的问题，而是在于该条款在实际执行时存在局限性。例如，一些地下工程水位线以下部分，由于新型墙材的抗渗性能差，为保证工程质量，是不适宜使用新型墙材的，但却不属于本条规定的情形。 9、第二十四条是对违反《规定》第十四条规定设置的罚则。一些企业认为，这样设置，实际上是以罚代管，故对这种方式不予认可。建设管理部门则认为，行政处罚也是一种较为有效的管理手段。只有合理运用多种管理手段，才能实施有效的行政管理。 10、第二十九条是关于参照执行的规定。该条虽然规定原潮阳市、澄海市、南澳县的墙材管理工作，可参照本规定执行，但实际执行情况并不理想。这些地区目前仍存在使用实心粘土砖的问题，故总体评价不高。 四、立法盲点评估 由于《规定》颁布实施已有十年，随着经济社会的发展，产业政策的调整，新型墙材生产和使用管理方面出现了一些新情况，在《规定》制订过程中难以考虑到，主要有以下几方面： （一）适用范围方面。《规定》仅适用于特区范围，虽然规定原潮阳市、澄海市、南澳县可参照执行，但由于不属强制性规定，故执行效果不佳。随着我市行政区域的调整， “一市二制”问题越发严重。因此，应适时修改，将适用范围扩大到全市范围，彻底解决“一市二制”问题，才能积极推进我市墙改和建筑节能工作深入开展，保证全市墙改和建筑节能工作步调一致协调开展。 （二）新型墙材界定方面。随着科学技术的进步，新型墙体材料的品种也将会越来越丰富，《规定》采用简单列举法界定新型墙体材料范围，虽然很具体，具有很强的可操作性，但难以涵盖当今所有的新型墙体材料，其局限性已越来越明显。2009年4月14日省财政厅、建设厅发联合发布的《关于印发〈广东省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法〉的通知》（粤财综[2009]53号）中公布的《新型墙体材料目录》，重新对新型墙体材料的范围作了调整。为适应新型墙材不断推陈出新而规章制度相对稳定的问题，宜参照《广东省发展应用新型墙体材料管理规定》，对“新型墙体材料”的定义作简要的表述。 （三）产品质量监督管理体制方面。《规定》实行市一级统一管理，但随着我市行政区域的调整，其局限性也日益明显。因此，应充分发挥区一级管理部门的职能作用，实行市、区二级管理的体制，即市建设局为全市建设工程墙体材料管理的行政主管部门，负责《规定》的组织实施及中心城区的具体管理工作；澄海区、潮阳区、潮南区、南澳县建设局在市建设局的指导下负责辖区内建设工程墙体材料管理。 （四）产品定价机制方面。《规定》第十一条规定新型墙材产品纳入政府指导价管理范畴。这一规定在当时产品单一，缺乏竞争性的背景下，有其合理性。但当前我市墙材生产经营已经完全市场化，由于原材料等生产成本变化较大，墙材产品的定价应根据生产成本及市场需求而定，没有必要实行政府指导价。 （五）“专项用费”规定方面。《规定》第十六条第一款规定建设工程项目使用实心粘土砖的应缴纳专项用费。根据财政部、国家发改委《关于印发<新型墙体材料专项基金征收使用管理办法>的通知》（财综[2007]77号）和《广东省发展应用新型墙体材料管理规定》（省政府令第95号）的规定，建设工程项目使用实心粘土砖应缴纳专项基金。两者虽然名称不一致，但实质内容是相同的，但由于名称的差异，容易给人造成增设收费项目的误解，应根据上位法规定将“专项用费”修改为“专项基金”。另外，《规定》第十七条列举了免缴专项用费的5种类型。但在工程施工过程中，一些部位，如地下工程水平线以下的筑彻项目，受新型墙材自身抗渗能力的限制，不宜使用新型墙材，但这些项目仍应缴纳专项用费，显然不合理。 （六）验收、退费程序方面。《规定》第十六条第二款规定建设单位应“在建设工程项目砌体批档抹灰之前”通知验收核定。这一设定，是指整个项目所有砌体完成后才可申请验收核定，还是指根据工程进度，在完成部分砌体后，也可申请验收核定，条文的表述不甚明确，影响了其操作性。 五、评估结论及立法建议 （一）评估结论。《规定》颁布实施以来，在促进汕头经济特区新型墙体材料的推广应用，限制生产和使用实心粘土砖，节约能源，保护土地资源和自然环境，改善建筑功能等方面发挥了积极作用。目前，在特区范围内，除“城中村”和个别家装工程外，所有房屋建筑工程已全部使用新型墙体材料，使土地资源得到了比较有效的保护，取得了良好的社会效益、环境效益和经济效益。《规定》明确了生产推广应用新型墙体材料的各责任主体，遵循责权利相一致的原则，科学界定各方的权利和义务，与法律、法规的规定相协调，为各责任主体所接受，并在工程建设过程中自觉落实；《规定》各条款的合理性，可操作性受到各责任单位和社会各界的充分肯定，基本达到立法目的。但随着经济社会的发展，产业政策的调整，新型墙材生产和使用管理方面出现的新情况，《规定》已不能适应新形势的发展和我市行政区划调整的要求，有必要进行相应的修订。 （二）立法建议： 1、调整适用范围。为更好地贯彻落实国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》中关于2010年底以前所有城区禁止使用实心粘土砖的规定，建议将特区规章调整为较大市政府规章，将适用范围调整到整个市区，以加大我市特区范围外墙材革新和节能建筑的推广应用力度。 2、重新界定新型墙材。建议参照《广东省发展应用新型墙体材料管理规定》，对“新型墙体材料”的定义重新界定。 3、完善管理机制。《规定》适用范围调整后，建议进一步明确各区、县建设管理部门、质监机构的职责，加强对新型墙材使用情况的监督。 4、调整收费标准。《规定》设定的专项用费标准，按建设工程建筑面积每平方米8元收取，而广东省财政厅、建设厅2009年4月份印发的《广东省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法》则规定，专项基金的标准，按建筑面积每平方米10元收取，两者不一致，建议统一采用省的标准。 5、增加建筑节能管理的内容。建议在《规定》中明确建设工程项目应符合建筑节能要求，对虽有按规定使用新型墙材但不符合建筑节能要求的，不予全额返还新型墙体材料专项基金。 《汕头市公墓管理办法》立法后评估报告 市民政局 根据《广东省政府规章立法后评估规定》（广东省人民政府令第127号）以及《关于开展2009年度市政府规章立法后评估工作的通知》（汕府〔2009〕89号），市民政局对《汕头市公墓管理办法》（市政府令第51号，以下简称《办法》）进行立法后评估，形成立法后评估报告如下： 一、评估工作的基本情况 按照市政府的统一部署，在市法制局的组织、指导、协调下，市民政局成立了立法后工作领导小组，制定评估工作方案并细化评估计划，于2009年5月至9月对《办法》开展立法后评估，期间，组织召开了七场座谈会，听取收集公墓管理经营单位、公墓管理执法单位、基层民政机构、丧葬群众代表的意见建议；委托市信息中心在市政府门户网站上开展网上民意调查，接受市民群众投票；向有关单位发放调查表，广泛收集资料信息；结合市人大开展的殡葬执法检查，认真听取人大代表、政协委员的意见和建议；征询部分殡葬管理研究人员以及法律专家的意见。在此基础上，根据评估程序的要求，市民政局对收集、调研的材料以及各方意见进行分析、整理、综合和论证并形成了评估报告。 二、《办法》实施以来的主要成效以及存在问题 （一）公墓管理是殡葬改革的重要内容，《办法》自2002年3月起生效实施以来，成效显著，推动我市殡葬改革工作进入新的发展阶段： 1、规范、完善了公墓管理制度。《办法》以国务院《殡葬管理条例》等上位法为依据，在我市首次政以政府规章形式建立起公墓管理基本制度，规范了公墓许可制度，细化了公墓管理措施，完善了公墓执法机制。《办法》颁布后，为贯彻《办法》确定的各项制度，我市先后出台一系列配套文件，包括：《印发汕头市殡葬管理工作“十一五”规划的通知》、《关于殡葬服务收费改革有关问题的意见的通知》、《关于加强管理严禁占地建坟毁林的通知》、《印发关于加强当前我市殡葬管理工作若干意见的通知》、《汕头市殡葬服务单位内部管理办法》、《汕头市殡葬服务单位严禁收受“红包”、财物暂行办法》等等，进一步完善、细化公墓管理制度，促进各项规定的落实，实现以制度推动工作。 2、提升了殡葬服务水平，促进了殡葬改革政策的贯彻落实。近年来，各级人民政府以及民政等部门认真贯彻实施《办法》及其配套措施，并以此为抓手促进殡葬改革政策的贯彻落实，一是，重视和加强公墓（含骨灰堂、塔陵园等骨灰存放实施）建设，按照科学规划、合理布点、适应形势、满足需要的原则，依法审核或者批准公墓建设，促进了公墓建设的合理、有序发展，增强了公墓设施的服务能力，完善了我市殡葬改革配套设施，缓解了骨灰存放紧缺问题，较好满足了人民群众的丧葬服务需求。二是重视和加强公墓行政执法，民政部门根据《办法》的规定，依法会同相关部门开展监督检查工作，以抓检查促规范，近七年来公墓服务单位每年参检率都达到100%，合格率达到99%以上，公墓服务单位的内部管理规范化程度逐年提高；同时，逐级建立起殡葬管理目标责任制，加大公墓执法力度，打击各类违法违规建坟行为，严厉惩治违法违规人员，以法制手段促进火化政策的贯彻落实，2002年以来，我市共清理违规建坟423宗，并查处了一批违法违规人员，有效遏制土葬行为，巩固和维护了殡葬改革成果，促进殡葬改革工作深入开展。三是，加强殡葬行风建设，进一步规范殡葬服务行为，增强服务意识，提升殡葬服务水平。 3、促进了土地资源集约。近年来，我市以《办法》为主要依据，着力把好两关，加强公墓管理，促进了土地资源集约并保护了生态环境。第一，把好“许可关”，严格限制墓穴面积，根据市政府制定的殡葬管理工作“十五”和“十一五”规划，依法审核或者批准公墓建设，从总量上控制公墓建设用地；同时，严格执行墓穴面积限制规定，对于不按照标准设计墓穴面积的公墓建设申请，一律不予批准，从单量上控制公墓建设用地。第二，把好“执法关”，加强公墓执法，严厉打击乱埋乱葬行为，清理整治“城中坟”、“村中坟”，2002年以来，我市通过开展多次专项清理整顿活动，共整治“城中坟”、“村中坟”和“三道两区”旧坟墓6.3万穴，面积927亩，植树33万株。据有关部门测算，自《办法》实施以来，我市共节约土地资源1000多亩，对保护生态环境起到积极作用。 4、树立了文明殡葬新风。近几年来，我市认真贯彻实施《办法》规定的各项制度，坚持葬法改革与葬礼改革并重，破除丧葬陋习，积极推行海葬，树立文明殡葬新风，促进我市精神文明建设，截止2009年，我市已连续举办18次海葬活动，广大丧属踊跃参与，累计有2万多份骨灰散入大海。与此同时，我市加大殡葬改革宣传力度，以“殡葬宣传月”和“普法日”活动为载体开展广泛、深入、持久的宣传，陈旧丧葬观念日渐转变，殡葬改革、殡葬法规政策渐入人心，逐步形成积极支持、自觉参与殡葬改革的良好氛围。 （二）《办法》实施七年来，规范和加强了我市的公墓管理，促进了殡葬改革工作的深入开展，但是，随着社会经济的发展，《办法》本身个别规定的局限性逐步显现，已不能完全适应殡葬改革和公墓管理新形势的要求，需要加以完善，主要有： 1、《办法》的调整对象有所滞后。例如，随着殡葬改革的深化，新型公墓形式日渐增多，出现了以“骨灰深埋，不建墓(坟)”为主要特点的“公益性生态公共墓地”，我市2006年在濠江区和南澳县选择个别乡镇开展试点示范工作，随后在全市逐步推广，但是，《办法》的调整对象不涉及“公益性生态公共墓地”等新型公墓形式，不能有效促进公益性生态墓地的推广。 2、《办法》关于墓穴和骨灰存放格位购买手续的规定需要从人性化角度予以完善。例如，《办法》第十四条规定“公墓服务单位应当凭火化证明或遗体安葬证明出售墓穴或骨灰存放格位”，这一火化后购买墓穴或骨灰存放格位的规定，有利于防止倒卖墓穴和骨灰存放格位，但也存在两个问题，一是在客观上导致丧属办理丧事的时间过于紧迫，非常不便；二是与我市民俗习惯有所冲突，潮汕地区许多老年人偏好提前购买墓穴，使其身后事有着落，子女也倾向提前购买以尽孝道。因此，有必要从人性化角度对相关制度予以完善，做到既能保护合法的提前购买行为，又能防止发生倒卖现象。 3、《办法》关于墓穴占地面积的内容需进一步完善。例如，《办法》根据国务院《殡葬管理条例》以及相关文件的要求，具体规定了墓穴占地面积数，但没有明确该墓穴占地面积数是否包括通道、绿化部分，而且潮汕地区坟墓的建造方法又有其特殊性，因此，在实践中操作难度较大，需对墓穴占地面积的内容予以完善。 三、评估结论及建议 《办法》规范、完善了我市的公墓管理工作，成效显著，对促进殡葬改革具有积极意义，但《办法》的若干具体管理制度的规定需进一步予以修改完善，为此，可考虑将《办法》的修改工作纳入市政府2010年年度立法计划予以统筹安排。此外，鉴于国务院正在按立法程序修改《殡葬管理条例》，从为维护法制统一、确保公墓管理与殡葬管理相适应的角度考虑，市民政部门应当认真做好相关基础工作，密切留意、掌握国务院《殡葬管理条例》修改的实际情况，并根据上位法和本评估报告，结合我市实际，及时按照立法程序对《办法》进行研究、修改和完善，上报市政府审查。 四、其他问题 公墓管理行政执法过程中，在殡葬执法机构设置、执法经费保障、部门协同配合等方面，一些问题需要完善解决。对此，民政部门应当充分发挥公墓行政主管部门的职责，积极会同编制、财政、法制等部门以及依法负有公墓管理职责的其他部门，按照各自职权研究提出解决意见；依法需要本级人民政府决定的，按程序上报本级人民政府审批。
